ในช่วงโค้งสุดท้ายของการรณรงค์เลือกตั้งในระดับเทศบาลจะเริ่มเห็นมีความสนใจจากสื่อที่มีศูนย์กลางที่กรุงเทพฯมากขึ้นเล็กน้อย ในสองประการหลัก

หนึ่งคือ จะเป็นข่าวก็ต่อเมื่อมีนักการเมืองระดับชาติ หรือพรรคการเมือง/ขบวนการการเมืองระดับชาติมาช่วยผู้สมัครหาเสียง

สองคือ จะเป็นข่าวก็เมื่อมีการคาดคะแนน (หรือรายงานผลการเลือกตั้งในกรณีที่มีการจัดขึ้นก่อน) ว่าบ้านใหญ่ในพื้นที่ยังรักษาเก้าอี้เดิมได้ไหม

ถ้าลองเทียบประเด็นความสนใจระหว่างการเลือกตั้งท้องถิ่นในระดับองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เมื่อสักสองเดือนที่แล้ว กับการเลือกตั้งเทศบาล(เกือบ) ทั่วประเทศที่กำลังจะมาถึงในอีกไม่กี่วันนี้ ก็คงจะได้เห็นว่า ความสนใจที่คนกรุงเทพฯ สนใจต่อเรื่องนี้นั้นมีน้อยนิด

ที่น่ากังวลคือสนใจแบบไม่รู้ทิศรู้ทางว่าควรจะสนใจเรื่องอะไรด้วยซ้ำ

ส่วนหนึ่งอาจจะเป็นเพราะว่า ในกรุงเทพฯ นั้นไม่มีหน่วยการปกครองที่เรียกว่าเทศบาล

อีกส่วนหนึ่งก็อาจจะเป็นเพราะว่า ในการให้ฉายา นายกเทศมนตรีนั้น เราจะเรียกว่า ‘นายกเล็ก’ ก็เลยดูไม่น่าสนใจ

แต่ในโค้งสุดท้ายนี้ ผมคิดว่าความน่าสนใจในเรื่องของการเลือกตั้งทั้งนายกเทศมนตรี และ สมาชิกสภาเทศบาลดูจะมีความน่าสนใจมากขึ้น ผ่านคำถามว่าถ้าไม่เอากรุงเทพฯ เป็นศูนย์กลาง แต่เอาท้องถิ่นเป็นระดับศูนย์กลาง ก็คงต้องถามว่า ศูนย์กลางที่เราควรจะสนใจนั้นคืออะไร?

เพราะความสนใจในเรื่องของการปกครองท้องถิ่นโดยเฉพาะในส่วนของการเลือกตั้งท้องถิ่นในมุมมองของคนที่ส่วนกลาง หรือคนในเขตกรุงเทพฯ ก็มักจะมีความสนใจในมุมของเขาซึ่งไม่ค่อยตรงกับเรื่องราวที่เกิดจริงในพื้นที่เสียทั้งหมด

ในกรณีของการเลือกตั้งในระดับเทศบาลที่กำลังจะมาถึง ผมเห็นว่าสื่อที่มีฐานที่ส่วนกลางไม่รู้ทิศรู้ทางว่าจะสนใจและรายงานข่าวอะไรในการเลือกตั้งเทศบาลได้เลย ทั้งที่คนน่าจะเกือบครึ่งประเทศนั้นล้วนอยู่ในพื้นที่เทศบาล และมีสิทธิเลือกตั้งในครั้งนี้

อธิบายง่ายๆ ก็คือคนที่ไม่ได้มีทะเบียนบ้านในกรุงเทพฯ และไม่ได้มีทะเบียนบ้านในองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และเมืองพัทยา

อธิบายง่ายๆ ขึ้นไปอีกก็คือคนที่อยู่ใน ‘พื้นที่เมืองนอกกรุงเทพฯ’ และเขตพัทยา

พวกเขาคือ ‘คนเมือง’ อีกรูปแบบหนึ่งที่ไม่มีใครสนใจ อย่างจริงจัง และ อย่างเป็นระบบ

นี่คือความเป็นจริงที่น่าตกใจยิ่ง

ข้อมูลจากกระทรวงมหาดไทย พบว่า เรามีเทศบาลทั่วประเทศทั้งหมด 2472 แห่ง หมายถึงว่า เรามีพื้นที่เมืองนอกกรุงเทพ-พัทยา ถึง 2472 เมือง (และมี อบต. 5300 แห่ง ซึ่งอาจจะมองว่าเป็นชนบท และเมืองซ่อนรูปที่ยังไม่ยกฐานะเป็นเทศบาล) และในรอบนี้ จะมีการจัดการเลือกตั้งรวมทั้งหมด 2469 แห่ง โดย เลือกทั้งนายกเทศมนตรีและสมาชิกสภาเทศบาลพร้อมกัน 2121 แห่ง และเลือกเฉพาะ สมาชิกสภาเทศบาล 348 แห่ง เพราะนายกเทศมนตรีหลายคนชิงลาออกก่อนครบวาระไปแล้ว

โดยภาพรวมแล้ว เทศบาลหรือพื้นที่เมืองนั้นมีการปกครองท้องถิ่นลักษณะที่เลือกนายกเทศมนตรีกับสภาเทศบาลแยกกัน และแบ่งย่อยออกเป็นสามแบบ ขึ้นอยู่กับจำนวนประชากรและรายได้ของเทศบาล

1. เทศบาลตำบล (ทต.) ได้แก่ ท้องถิ่นซึ่งมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะเป็นเทศบาลตำบล มีรายได้พอควรแก่การปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายกำหนด ปัจจุบันมี 2247 แห่ง
2. เทศบาลเมือง (ทม.) ได้แก่ ท้องถิ่นที่เป็นที่ตั้งศาลากลางจังหวัดหรือท้องถิ่นที่มีประชากรตั้งแต่ 10,000 คนขึ้นไป มีรายได้พอควรแก่การปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด และซึ่งมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะเป็นเทศบาลเมือง ปัจจุบันมี 195 แห่ง
3. เทศบาลนคร (ทน.) ได้แก่ ท้องถิ่นที่มีประชากรตั้งแต่ 50,000 คนขึ้นไป มีรายได้พอควรแก่การปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดและซึ่งมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะเป็นเทศบาลนคร ปัจจุบันมี 30 แห่ง (ซึ่งแปลว่าไม่ได้มีในทุกจังหวัด)

จะเห็นว่าจำนวนหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่เรียกว่าเทศบาลนั้นมีจำนวนมาก แต่ภาพความเข้าใจในเรื่องการเมืองเทศบาลในมุมของส่วนกลางแทบจะไม่มี พอๆ กับความเข้าใจเรื่องความท้าทายในการบริหารเมืองนอกกรุงเทพมหานคร ที่อย่างมากก็มีสกู๊ปข่าวประเภทเมืองไหนมีโครงการได้รางวัลก็แจกรางวัลกับทำสารคดีในหน้าข่าวเล็กๆ น้อยๆ หลังจากนั้นก็เงียบหายไป

นอกเหนือจากเรื่องของการท่องเที่ยวตามเทศกาล คนกรุงเทพฯ เองก็ไม่ได้สนใจอะไรกับเมืองนอกกรุงเทพฯ อย่างจริงๆ จังๆ ทั้งที่คนในกรุงเทพจำนวนมากก็เป็นประชากรแฝงที่เชื่อมโยงกับเขตเทศบาลเหล่านี้ไม่มากก็น้อย

เมื่อพื้นที่เมืองกระจัดกระจาย และกระจุกเชื่อมต่อกันในหลายพื้นที่นอกกรุงเทพมหานคร พื้นที่เมือง ความเป็นเมือง และ กระบวนการกลายเป็นเมือง (urbanization) กลายเป็นสิ่งที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ โดยเฉพาะทั้งในระดับประเทศและในระดับโลก โดยเฉพาะในระดับโลกนั้น ประชากรในโลกปัจจุบันอยู่ในพื้นที่เมืองมากกว่าในชนบทแล้ว (กรณีประเทศไทยก็น่าจะเช่นเดียวกัน เพียงแต่การวัดพื้นที่เมืองว่าเทียบเท่ากับเขตเทศบาล ยังเป็นวิธีที่เชย และไม่ทรงประสิทธิภาพ เพราะมีเมืองซ่อนรูปอีกมาก และยังไม่ได้คำนึงถึงอิทธิพลของความเป็นเมืองในพื้นที่ที่อยู่นอกเทศบาล เช่นเมืองขยายตัวไปนอกเทศบาลแล้วเมื่อดูจากแผนที่การใช้ที่ดินจริง แต่การยกระดับ อบต.เป็นเขตเทศบาลยังเต็มไปด้วยความยุ่งยาก)

อย่างในกรณีของแปดจังหวัดในเขตภาคตะวันออก คือ นครนายก ปราจีนบุรี ฉะเชิงเทรา ชลบุรี ระยอง จันทบุรี ตราด และ สระแก้ว ยังมีรายละเอียดที่น่าสนใจอีกหลายประการ เมื่อพิจารณาเรื่ององค์กรส่วนปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ดังกล่าว

จะพบว่า จังหวัดที่ความเป็นเมืองสูง ไม่ได้วัดแค่จำนวนประชากร แต่จะต้องวัดด้วยวิถีเศรษฐกิจที่ก้าวเข้าสู่อุตสาหกรรมและภาคบริการ และที่สำคัญ เมืองที่ใหญ่ แน่น และ รวยที่สุดก็คือ เขตเทศบาลนคร รองลงมาคือ เทศบาลเมือง และ เทศบาลตำบล แถมยังมีส่วนเมืองซ่อนรูปและผลกระทบที่มีต่อเขตนอกเทศบาลคือ อบต.ด้วย

ชลบุรีกับระยองเป็นสองจังหวัดที่มีเขตเทศบาลนคร และชลบุรีเอง เทศบาลนครสามแห่งอยู่ใน อำเภอเมืองหนึ่งแห่ง (เทศบาลนครบ้านสวน) อำเภอศรีราชาหนึ่งแห่ง (เทศบาลนครแหลมฉบัง) และคาบเกี่ยวอำเภอแหลมฉบังกับบางละมุงหนึ่งแห่ง (เทศบาลนครเจ้าพระยาสุรศักดิ์)  พื้นที่ส่วนใหญ่เติบโตมาจากเขตอุตสาหกรรม

ส่วนระยองมีเทศบาลนครอยู่สองแห่ง อยู่ที่อำเภอเมืองหนึ่งแห่ง (เทศบาลนครระยอง) และ อยู่ที่รอยต่อของอำเภอเมืองระยองและอำเภอนิคมพัฒนาอีกหนึ่งแห่ง (เทศบาลนครมาบตาพุด)

และเมื่อรวมเอาเขตเทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตำบล เข้าด้วยกัน จะเห็นว่า ในภาคตะวันออกนั้น เมืองโตขึ้นเรื่อยๆ แม้จะยังไม่มีจำนวนมากกว่าชนบท แต่ก็มากขึ้นเรื่อยๆ

นี่คือสิ่งที่เราไม่ค่อยได้พูดกัน ถ้ามองตัวเลขคร่าวๆ ภาคตะวันออกมีหน่วยการปกครองท้องถิ่นในระดับเมืองถึงไม่น้อยกว่า 234 แห่ง และเป็นพื้นที่เมืองนอกกรุงเทพฯ (ไม่นับเมืองพัทยา ที่เป็นหน่วยการปกครองพิเศษที่เป็นเมืองเช่นกัน) และถ้ามองบนพื้นที่แผนที่จะเห็นว่าบางพื้นที่ติดกัน ก็จะเห็นพื้นที่อิทธิพลต่อกันอีกด้วย

การเลือกตั้งเทศบาลรอบนี้ แม้ว่าบางพื้นที่จะเลือกไปแล้วบ้าง ก็ยังเป็นส่วนน้อย แต่ทั้งหมดที่เหลือ ที่กำลังจะเลือกในสัปดาห์หน้านี้จะเป็นการกำหนดชะตาชีวิตเมือง และพื้นที่โดยรอบเมืองสองร้อยกว่าแห่ง ซึ่งเป็นเรื่องที่ยิ่งใหญ่มาก

อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาเรื่องของการเมืองในระดับเทศบาล โดยเฉพาะในมิติของพลวัตรการเลือกตั้ง เราก็มักจะวิเคราะห์กันในเรื่องของโครงสร้างอำนาจและการช่วงชิงอำนาจในพื้นที่ โดยอาจจะมีได้สี่แบบ

หนึ่งคือตระกูลการเมือง จะรักษาฐานอำนาจได้มากน้อยแค่ไหน มีคู่แข่งที่สลับกันไปมาได้แค่ไหน และมีการสืบทอดอำนาจของเครือข่ายของตัวเองอย่างไร บางทีลูกน้องก็มารับช่วงต่อ หรือลูกน้องก็แตกตัวมาแข่งด้วย

สองคือคือความเชื่อมโยงของตระกูลการเมืองกับพรรคการเมือง ซึ่งอาจมีในลักษณะของซุ้มหรือมุ้งก่อนที่จะไปเป็นพรรค ถ้าเทียบกับระดับอบจ.แล้ว การเมืองระดับเทศบาลนั้นอาจจะไม่ได้เชื่อมตรงกับพรรค แต่เชื่อมโยงผ่านเครือข่ายของซุ้มหรือมุ้งในพรรค และทำให้เกิดการต่อรอง (leverage) กับขุมกำลังต่างๆ ของพรรค มากกว่าการยิงตรงกับพรรคเลย เหมือนกรณีมุ้งของเก้าอี้ส.ส. ระดับชาติ หรือ กรณีนายกอบจ.ที่มีสายสัมพนธ์ตรงในตระกูลการเมืองระดับชาติมากกว่า

สามคือ นายกฯ เทศบาลที่มาจากการสร้างตัวของเครือข่ายนักธุรกิจมากกว่าตระกูลแนวบ้าน หรือแนวดิ่ง แต่เป็นเครือข่ายแนวราบของนักธุรกิจในพื้นที่ หรือเป็นรายใหม่ที่รวมตัวกัน

สี่คือการพยายามสอดแทรกเข้ามาของพรรคประชาชนร่วมกับเครือข่ายก้าวหน้าที่ถูกห้ามมีบทบาทาางการเมือง(ระดับชาติ) แต่กรณีนี้อาจไม่ได้เป็นการจัดแบ่งที่ง่ายมาก เพราะมีทั้งการ ‘สวมเสื้อส้ม’ ของนักการเมืองเก่า ตระกูลการเมืองเก่าในพื้นที่ และกรณี ‘ส้มปลอม’ ที่ทำสีสันป้ายหาเสียงให้คนเลือกเข้าใจผิดว่าเป็นตัวแทนของพรรคประชาชน

แต่กระนั้นก็ตาม ที่พยายามจะย้ำให้เห็นก็คือเรายังไม่ได้สนใจเรื่องการเมืองในระดับเทศบาลอย่างเป็นระบบ และเห็นภาพใหญ่จริงๆ ของทิศทางการเมืองเทศบาลในประเทศไทย ทั้งที่ทุกคนก็เข้าใจตรงกันว่าเทศบาลคือรูปแบบการปกครองท้องถิ่นรูปแบบที่คงทนยาวนานที่สุดในประเทศไทยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 (2476 เป็นต้นมา) และชนชั้นนำในระบบทั้งเก่าและใหม่ก็มีความเห็นสอดคล้องกันในระดับหนึ่งว่าเป็นแนวทางการปกครองตัวเองในมิติของประชาธิปไตยที่ประชาชนพร้อมที่สุด

แต่เอาเข้าจริงเรายังจับต้องประเด็นการเมืองระดับเทศบาลได้ไม่จริงไม่จังมากนัก เป็นข่าวประจัดกระจายตามจินตนาการของการเมืองส่วนกลางที่เห็นแต่สีสันของความเชื่อมโยงกับส่วนกลาง และภาพของบ้านใหญ่

มากกว่าเข้าอกเข้าใจถึงปัญหาและข้อจำกัดในการบริหารจัดการท้องถิ่น โดยเฉพาะปัญหาการบริหารจัดการเมืองในแง่ของอำนาจในการจัดการเมือง ที่ได้ชี้ให้เห็นไปแล้วว่าในกรณีของภาคตะวันออก เรากำลังพูดถึงอนาคตตั้งสองร้อยกว่าพื้นที่เมืองทีเดียว และเมืองแต่ละแห่งก็ไม่เหมือนกัน

ขนาดกรุงเทพฯ เองยังอยากจัดพรบ.ใหม่ เพราะทำงานแล้วติดขัดไปหมด ไม่ต้องนึกถึงระดับเทศบาลหรอกครับ พวกเขาก็เผชิญปัญหาอยู่ไม่น้อย เต็มที่ในตอนนี้เราก็อาจจะเห็นพรรคบางพรรคพยายามขายแพ็คเกจว่าจะแก้ปัญหาเทศบาลยังไงบ้างที่มีปัญหาร่วม

แต่มุมมองจากนักวิชาการ และสื่อยังไม่ได้ถอดบทเรียนมาเลยว่า การบริหารเทศบาลในแต่ละที่ แต่ละขนาดประสบปัญหาอะไร และในรอบนี้การเลือกตั้งเทศบาลจะสะท้อนจินตนาการในการเปลี่ยนแปลงเมืองของผู้คนในพื้นที่เทศบาลอย่างไร

รวมไปถึง ผู้สมัคร สท.ในแต่ละพื้นที่พวกเขาเป็นใคร

ยิ่งในกรณีภาคตะวันออกนั้น อาจจะเรียกได้ว่ายังมีระดับอิทธิพลของพื้นที่ที่ซ้อนเข้ามาอีก นอกเหนือจากอิทธิพลในระดับโลก อิทธิพลในระดับชาติ ก็คืออิทธิพลระดับภูมิภาค เช่นโครงการพัฒนาภาคตะวันออกที่กินพื้นที่มากกว่าหนึ่งจังหวัด นี่จึงเป็นเรื่องของอิทธิพลและอำนาจในระดับจังหวัดที่มากระทบต่อเมือง

ความท้าทายในการเลือกตั้งเทศบาลทั้งประเทศ และการเลือกตั้งเทศบาลในภาคตะวันออกเป็นเรื่องที่สำคัญมาก แม้ว่าประเทศนี้จะไม่ได้สนใจเรื่องนี้อย่างเป็นระบบ

และสำหรับอนาคตของชีวิตความเป็นอยู่ในระดับสาธารณูปโภคพื้นฐานรอบตัว โดยเฉพาะในระดับเมืองสองร้อยกว่าแห่งในเขตภาคตะวันออกนั้น เรื่องการเลือกตั้งเทศบาลรอบนี้สำคัญยิ่ง และไม่ควรปล่อยให้คลาดสายตาแต่อย่างใด  

บทความโดย พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

(ปรับปรุงและขยายความจากบทความเรื่อง “จากจังหวัดสู่เมือง: ความไม่สนใจที่น่าสนใจของการเมืองเรื่องการเลือกตั้งเทศบาลที่กำลังจะมาถึง”  โดย พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ ใน มติชนรายวัน อังคาร ๒๙ เมษายน ๒๕๖๘ หน้า ๑๐)