พื้นที่การเกษตรสีเขียวละลานตา คือทัศนียภาพสองข้างทางของถนนหมายเลข 331 ที่หลายคนคุ้นเคยกันดี ถนนสายนี้ยังพาดผ่านตำบลห้วยใหญ่ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พื้นที่ที่กำลังจะกลายเป็น ‘เมืองใหม่น่าอยู่อัจฉริยะ’ หรือ ‘EECiti’

เมืองใหม่แห่งนี้มีจุดขายคือ “‘ศูนย์กลางธุรกิจแห่งใหม่’ ซึ่งพร้อมต้อนรับนักลงทุน ผู้ประกอบการและบุคลากรคุณภาพจากทั่วโลก ขณะเดียวกันก็เป็น ‘เมืองน่าอยู่สำหรับทุกคน’ ที่เติบโตไปพร้อมกันอย่างยั่งยืน” ซึ่งปรากฏอยู่ผ่านการประชาสัมพันธ์โครงการผ่านเว็บไซต์สำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก

น่าสนใจว่า คำโปรยข้างต้นจะเป็นจริงสำหรับใครหลายคนที่ใฝ่ฝันอยากมีชีวิตที่ดีขึ้นหรือไม่

Super Law ที่ยังคงทำงานอย่างต่อเนื่อง

ไม่นานหลังจาก พ.ร.บ. EEC ปีพ.ศ.2561 คลอดออกมา ในวันที่ 22 มีนาคม 2565 คณะรัฐมนตรีมีมติให้สำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (สกพอ. หรือ EECO) เข้าใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อพัฒนาโครงการศูนย์ธุรกิจ EEC และเมืองใหม่น่าอยู่อัจฉริยะ ตามมาตรา 36 ของ พ.ร.บ. EEC

กฎหมายดังกล่าวให้อำนาจ สกอพ. ใช้ที่ดินของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) สำหรับดำเนินการอื่นนอกเหนือจากภาคการเกษตร โดยมีข้อกำหนดว่าต้องชดเชยเยียวยาหรือจัดสรรที่ดินผืนใหม่ให้ผู้ได้รับผลกระทบตามเกณฑ์ที่กำหนด

นับแต่ปี พ.ศ. 2566 สกอพ. เดินหน้าดำเนินการชดเชยที่ดินไปแล้ว 6,167.98 ไร่ จากเป้าหมายทั้งหมด 14,619 ไร่ หรือคิดเป็นกว่า 40% แน่นอนว่าพื้นที่เหล่านี้คือที่ดิน ส.ป.ก.

ข้อมูลจากรายงานถอดบทเรียน EEC โดย EEC Watch ระบุว่า ค่าชดเชยทรัพย์สินและค่าเสียโอกาสตกเฉลี่ยไร่ละ 682,844 บาท รวมค่าชดเชยทั้งสิ้น 10,000 ล้านบาท โดยตัวโครงการมีมูลค่าเงินลงทุนรวมประมาณ 1.34 ล้านล้านบาท ค่าชดเชยจึงคิดเป็นเพียงร้อยละ 0.75 ของงบประมาณทั้งหมดเท่านั้น

ภาพของทิวทัศน์สีเขียวจึงกำลังถูกแทนที่ด้วยโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ที่จะตามมาด้วยย่านศูนย์กลางธุรกิจ (CBD) ย่านศูนย์การแพทย์แม่นยำและการแพทย์เพื่ออนาคต ย่านการศึกษา–วิจัยระดับนานาชาติ ย่านธุรกิจ BCG ย่านบริการและโลจิสติกส์ และย่านที่อยู่อาศัยแบบผสม (Mixed-use) ตามที่ได้มีการโฆษณาไว้

แต่ภายในพื้นที่ EECiti ไม่ได้มีประเด็นเฉพาะการเปลี่ยนผังเมือง หรือการเวนคืนที่ดินจำนวนมหาศาล แต่ยังมีประเด็นการให้สิทธิพิเศษกับนักลงทุนทั่วโลกที่ประกอบไปด้วย

1. มาตรการการยกเว้นหรือลดหย่อนภาษีเงินได้ นิติบุคคลยกเว้นหรือลดหย่อนอากรขาเข้า
2. มาตรการส่งเสริมที่ไม่ใช่ภาษี ได้แก่ สิทธิในการถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินเพื่อประกอบกิจการหรือห้องชุดเพื่อการอยู่อาศัย สิทธิในการเข้าและอยู่อาศัยในประเทศไทยของ
   ชาวต่างชาติเพื่อกิจการพิเศษ สิทธิในการใช้เงินตราต่างประเทศ
3. การเจรจาและออกแบบสิทธิประโยชน์ สามารถเจรจาและออกแบบสิทธิประโยชน์ที่จำเป็น และเหมาะสมสำหรับนักลงทุนแต่ละราย Customized Incentives (ระยะต่อไป)

คำถามถัดมาคือ หากที่ดินเพื่อการเกษตรสามารถถูกใช้ประโยชน์ประเภทอื่นได้ภายใต้ พ.ร.บ. EEC หรือกล่าวอย่างง่าย หากทุกพื้นที่ภายใต้กฎหมายดังกล่าวสามารถถูกใช้เพื่อสนองเป้าหมายทางเศรษฐกิจอย่างสูงสุด ผู้คนที่ไม่ได้ฝันอยากจะตอบสนองเป้าหมายเหล่านั้นจะอยู่อย่างไรต่อไปในบ้านของตัวเอง

และภายใต้กฎหมายที่ห่อคลุมภาคตะวันออกทั้งหมดไว้แล้ว ก็ทำให้เชื่อได้ยากว่าเมืองใหม่แห่งนี้จะเป็นสถานที่ที่น่าอยู่สำหรับ ‘ทุกคน’ 

เมื่อเมืองกำลังพัฒนาไปในทิศทางเดียว

“โจทย์ปัญหาของประเทศเราก็คือว่า วิธีคิดของการพัฒนาเมืองยังติดสลักอยู่กับวิธีคิดเดิม” ผศ.ดร.สักรินทร์ แซ่ภู่ อาจารย์ประจำภาควิชาสถาปัตยกรรมและการวางแผน สถาบันเทคโนโลยีพระจอมเกล้าเจ้าคุณทหารลาดกระบัง บอกกับเรา ก่อนชวนแกะรอยไปถึงวิธีคิดของรัฐต่อการพัฒนาเมือง

ผศ.ดร.สักรินทร์ เริ่มจากการชี้ว่า ในภาพใหญ่ ประเทศไทยสูญเสียศักยภาพการแข่งขันทางเศรษฐกิจ โดยเขตอุตสาหกรรมเป็นเพียงโรงงานประกอบสินค้าที่ไม่ได้เป็นวัตถุดิบหรือสินทรัพย์ของท้องถิ่นเอง (Local Content)

ย้อนกลับไปที่ประเทศไทยได้เริ่มลงทุนไปกับโครงสร้างพื้นฐานในช่วงทศวรรษ 2510 จนถึงปลายทศวรรษ 2520 เพื่อดึงการลงทุนจากต่างประเทศและเน้นอุตสาหกรรม กระทั่งทศวรรษต่อมาก็เริ่มลงทุนกับเมืองชายแดนเพื่อเป้าหมายการพัฒนาพื้นที่อุตสาหกรรมกว่า 10 แห่ง แต่แล้วกลับประสบความล้มเหลวจากสถานการณ์ที่ไทยเจอมรสุมทางการเมืองตลอดเวลา

ในเงื่อนเวลาต่อเนื่องกัน การมาถึงของรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ก็ปักธงกับโครงการ EEC ในปี 2561 เพื่อหวังฟื้นเศรษฐกิจ ทั้งหมดจึงสะท้อนว่า “รัฐมีแนวคิดพัฒนาเชิงพื้นที่เป็นเพียงการลงทุน”

นอกจากนี้ เมื่อผสมกับการที่รัฐไม่มีแนวคิดการพัฒนาเมืองให้เป็นเขตวัฒนธรรม เขตอนุรักษ์ทรัพยากร เขตชายฝั่ง หรือเขตพัฒนาประเภทอื่น ความเป็นเมืองจึงถูกขับเคลื่อนไปด้วยขาข้าเดียว นั่นคือ อุตสาหกรรม

ยังไม่รวมไปถึงปัญหาของการมีส่วนร่วมในภาคตะวันออกที่มีปัญหาในตัวเองเมื่อเทียบกับภูมิภาคอื่น

ผศ.ดร.สักรินทร์ ขยายความและวิเคราะห์เพิ่มว่า ภาคตะวันออกมีวาระแฝง (hidกen agenda) เกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมมากมาย เนื่องจากพื้นที่นี้มีการสร้างโครงสร้างคู่ขนาน ระหว่างกระบวนการฐานราก (grassroots) ที่มี NGO เป็นตัวขับเคลื่อน กับโครงสร้างของระบบที่พยายามยึดโยงกลุ่มชาวบ้านอีกส่วนไว้ เพื่อจัดตั้งรูปแบบเวทีการอนุมัติ (approving model) จากชุมชน

เขาเสริมว่า ถ้าเกิดเราทำงานเป็นที่ปรึกษา เราจะรู้ว่าจะไปทำงานที่นี่ ต้องติดต่อใคร เพราะมีเอเจนต์ที่สามารถจบงานให้บริษัทที่ปรึกษาได้ โดยที่หลีกเลี่ยงการเจอคนอีกกลุ่มหนึ่งซึ่งผศ.ดร.สักรินทร์นิยามว่า “ตัวระบบทุนมันพัฒนาตัวเอง”

ดังนั้น “การมีส่วนร่วมในภาคตะวันออกยังมีปัญหาค่อนข้างมาก” เขาสรุป

คนจะอยู่ตรงไหน เมื่อทุกอย่างดำเนินไปเพื่อการค้าการลงทุน

หากถามว่า ‘ผู้คน’ จะอยู่ตรงไหนหรือมีบทบาทอย่างไรภายใต้ฉากหลังดังที่กล่าวมา เราอาจต้องมองไปยังความสัมพันธ์ระหว่างผู้คนกับ ‘ทุน’

จากงานศึกษา ปริทัศน์สถานภาพความรู้ เรื่องความเหลื่อมล้ำในเมืองศรษฐกิจพิเศษ (2558) ของ ผศ.ดร.สักรินทร์ ระบุว่า ทุนมี 4 แบบ ได้แก่ ทุนสังคมวัฒนธรรม ทุนสิ่งแวดล้อม ทุนการเมือง และทุนเศรษฐกิจ

ผศ.ดร.สักรินทร์ ไล่เรียงว่า ชาวบ้านหรือคนดั้งเดิมย่อมสัมผัสกับทุนสองประเภทแรก ขณะที่ชนชั้นนำจะครอบครองทุนสองประเภทหลัง เมื่อเกิดระบวนการเบียดขับ พัฒนาที่ดิน เวนคืน หรือไล่ที่ ทุนสองประเภทหลังย่อมชนะเสมอ

เขาเล่าต่อไปว่า การไล่ที่มีมาตลอดในประวัติศาสตร์ของมนุษย์ แม้แต่ในช่วงเวลามหกรรมฟุตบอลโลกหรือโอลิมปิก “เพียงแต่กลไกการเวนคืนที่ดินของประเทศไทยถือว่าค่อนข้างอ่อนแอ”

สิ่งสำคัญคือ รัฐมักละเลยสิทธิการเช่าอยู่ของผู้คนในเมือง เนื่องจากระบบเจ้าของที่ดินในไทยคือระบบโฉนดกับระบบการถือครองสิทธิรูปแบบอื่นๆ (เช่น ส.ค. 1, ส.ป.ก.) แต่สิทธิการเช่ากลับไม่ได้อยู่คู่กับความเป็นประชากรของเมือง ขณะที่ในบางประเทศได้รับรองรับสิทธิในการเช่า ทำให้กระบวนการรื้อถอน เวนคืน หรือเปลี่ยนแปลงใดใดของเมือง รัฐจะสนับสนุนคนกลุ่มนี้ในฐานะประชากรของเมืองรูปแบบหนึ่ง ผ่านระบบการโยกย้าย (relocate) ที่ชัดเจนและมีแบบแผน

ขณะเดียวกัน ปัญหาจากระบบประเมินราคาเป็นอีกหนึ่งข้อสังเกตที่ ผศ.ดร.สักรินทร์ ชวนทำความเข้าใจ เพราะราคาประเมินที่ดินจากรัฐมักต่ำกว่าราคาตลาด ถึงแม้ว่า พ.ร.บ. ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2562 จะกำหนดให้รัฐจ่ายค่าทดแทนโดยอิงราคาซื้อขายจริงแก่เจ้าของ แต่ในทางปฏิบัติยังมีปัญหาอยู่พอสมควร เช่น มีกรณีที่เจ้าหน้าที่ยังคงอิงราคาตามการประเมินของรัฐ เพราะประชาชนเจ้าของพื้นที่มักขาดหลักฐานการซื้อขายจริงที่น่าเชื่อถือ หรือหากราคาที่ดินรอบบริเวณที่ถูกเวนคืนมีราคาสูงขึ้น รัฐจะสามารถลดค่าทดแทนได้ไม่เกินร้อยละ 50 แต่หากมีมูลค่าลดลง รัฐจะชดเชยเพิ่ม ความไม่แน่นอนนี้นำมาสู่ข้อถกเถียงว่า การชดเชยจะมีความเป็นธรรมได้มากน้อยขนาดไหน

“สิ่งนี้เป็นช่องว่างที่ทำให้เกิดความเสียเปรียบ แล้วคนที่ไม่โดนเวนคืนมักจะเป็นที่ดินแปลงใหญ่ซึ่งมีนายทุนถือครอง ส่วนที่ดินแปลงเล็ก มักจะเป็นที่ดินของชุมชนหรือผู้คน เพราะฉะนั้น เวลาเราพูดถึงโครงสร้างที่มีต่อกลุ่มคนเปราะบาง มันจึงทำให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า ‘ล้มหนัก’ คนก็จะกระจัดกระจาย เหมือนมดแตกรัง ซึ่งท้ายที่สุดเขาหนีออกจากเมืองไม่ได้หรอก”

“คือคนยากจน เขาไม่สามารถไปอยู่โดดๆ หรือเข้าไปอยู่ในระบบภาคเกษตรได้แล้ว เขาอยู่ในเมืองนั่นแหละ เขาจะเป็นเพียงมดแตกรัง แล้วหารังใหม่ที่เป็นช่องว่างของระบบที่เขาสามารถเข้าไปอยู่ได้ เพราะฉะนั้น ภาพความเหลื่อมล้ำเหล่านี้จะเกิดขึ้นในเวลาที่เรามองการพัฒนาเมืองไม่เป็นแบบองค์รวม (Holistic) ทั้งหมด” เขาเน้นย้ำอีกครั้ง “สิ่งนี้เป็นปัญหาของประเทศไทย คือเราไม่ได้มององค์รวมของผู้ได้รับผลกระทบของโครงการ”

เมืองควรอยู่ในมือใคร?

ผศ.ดร.สักรินทร์ เสนอว่า การแก้ปัญหาในเชิงระบบของเมือง (ทั้งที่มีอยู่แล้วและกำลังจะสร้างขึ้นมาใหม่) ต้องบริหารจัดการ 2 ประเด็น ได้แก่ ระบบจัดการที่อยู่อาศัยและการปฏิรูปหน่วยงานพัฒนาเมือง 

ประการแรก ในประเทศไทยยังไม่มีระบบจัดการที่อยู่อาศัยทั้งระบบ กล่าวคือ มีเพียงที่อยู่อาศัยของเอกชน เช่น หมู่บ้านจัดสรร หรือโครงการอสังหาริมทรัพย์ หากเป็นของรัฐ ก็มีเพียงการเคหะฯ บ้านมั่นคง ซึ่งเป็นการจัดการเฉพาะกลุ่มและขาดการบูรณาการร่วมกัน

“ในเดนมาร์ก สมมติว่ามีคนโดนไล่ที่จากระบบเวนคืน (แม้จะได้เงินชดเชยสมราคา) ก็อาจจะได้สิทธิการอุดหนุนบางอย่าง เช่น การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของที่อยู่ใหม่ สิทธิการเข้าถึงแหล่งกองทุนกู้ยืมเพื่อการพัฒนาที่อยู่อาศัย แล้วเขาก็อาจย้ายไปสัก 40-50 ครัวเรือน ไปซื้อที่ดินข้างๆ ที่เขาเคยอยู่ และออกแบบชุมชนใหม่ด้วยการใช้สินเชื่อ”

“เพราะถ้าเรามองห่วงโซ่ของการไล่ที่และเราเห็นเพียงห่วงโซ่ต้นน้ำแค่ว่าจะเอาเงินไปจ่าย มันทำให้ไม่มีมิติปลายน้ำของการเวนคืน แต่ถ้าเกิดการบูรณาการ หรือเก็บสะสมเงินในกระปุกเหมือนกองทุนประเภทเหล้า-บุหรี่ แต่เป็นการพัฒนาเมือง คุณถมเงินเข้ามาแล้วให้ท้องถิ่นจัดการที่อยู่อาศัยก็ได้”

เพื่อให้เกิดภาพข้างต้น จึงนำมาสู่ประการที่สอง คือการปฏิรูปหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ซึ่งต้องปรับปรุงโครงสร้างการจัดการ 2 มิติ

มิติแรก คือการจัดการภาพใหญ่ ซึ่งควรมีการตั้งกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับพัฒนาเมืองโดยเฉพาะ และมิติที่สอง คือการทำให้ท้องถิ่นมีศักยภาพบริหารจัดการตนเอง

เขาเห็นว่า การพัฒนาเมืองในปัจจุบันเป็นไปตามการใช้สอยงบประมาณเชิงโปรเจกต์ เช่น การก่อสร้างถนน การก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน

“บางทีการลงทุนพวกนี้เหมือนทำเพื่อสร้างสิ่งของกายภาพ หน่วยงานที่ทำการพัฒนาเมืองทั้งหมดก็ไม่ได้มีความตระหนักเรื่องการพัฒนาเมือง เช่น กรมโยธาฯ ไม่ได้มีโมเดลสำหรับการพัฒนาอุตสาหกรรม BOI ก็ไม่ได้มีโมเดลสำหรับการพัฒนาเชิงพื้นที่ หรือสภาพัฒน์ฯ ก็มีความนามธรรมมากๆ”

เพื่อให้เห็นภาพชัดเจนยิ่งขึ้น ผศ.ดร.สักรินทร์ ยกตัวอย่างสิงคโปร์มาประกอบว่า หลังจากแยกประเทศออกจากมาเลเซีย สิ่งแรกที่สิงคโปร์ทำก็เป็นการตั้งกระทรวงพัฒนาเมืองและที่อยู่อาศัย (Ministry of National Development – MND) เพื่อให้ทุกคนมีบ้าน ซึ่งสะท้อนวิธีคิดว่าการพัฒนาและที่อยู่อาศัยเป็นเรื่องเดียวกัน

“การจัดตั้งถิ่นฐานของคนเป็นเรื่องเดียวกับการพัฒนาเมือง ซึ่งหลายประเทศก็ทำแบบนั้น แต่เรากลับกัน เราพัฒนาเมืองด้วยการนำฟังก์ชันของอุตสาหกรรมเข้าไปแทนที่ที่อยู่อาศัย โดยที่เราไม่มีมิติที่อยู่อาศัย นั่นคือภาพใหญ่ แต่เรื่องนี้ต้องกระจาย ไม่ใช่กระจายผ่านโครงสร้างส่วนภูมิภาคนะ แต่ต้องกระจายลงมาในระดับระดับท้องถิ่น”

“เพราะฉะนั้นมิติที่ 2 ก็คือการควบรวมท้องถิ่น เพื่อให้ท้องถิ่นสามารถบริหารจัดการ  ท้องถิ่นต้องมีศักยภาพเป็นกรุงเทพฯ ย่อยๆ เพื่อบริหารจัดการตัวเองได้มากพอ”

“แต่การพัฒนาเป็นเหรียญ 2 ด้านเหมือนกันนะ หมายความว่า ถ้าเราแข็งขืนกับการอนุรักษ์ที่คนต้องอยู่แบบเดิม อันนี้เป็นความลำบากอย่างหนึ่ง ประเทศจะไม่สามารถแข่งขันได้ เราจะไม่มีการขับเคลื่อนใหม่ๆ แต่ขณะเดียวกัน ถ้าเราจะให้คนออกไป อย่างน้อยต้องช่วยกระจายโมเดลการดูดซับผลกระทบ ซึ่งมีหลายรูปแบบ เช่น โครงการขนาดเล็กที่อยู่กันแค่ 10 ครัวเรือน เขาอาจซื้อที่ดินแล้วรัฐก็อุดหนุนบางส่วน

“ถ้าเขาเสียสละแล้ว เขาควรจะได้สิทธิจากกองทุนพัฒนาเมืองบางอย่างเพื่อพอมีทางเลือกให้เลือกได้บ้าง” ผศ.ดร.สักรินทร์ ทิ้งท้าย

ปลายเดือนกรกฎาคม 2569 EECO จัดเวทีรับฟังความคิดเห็นภาคเอกชน (Market Sounding) สำหรับผู้สนใจลงทุน EECiti โดยมีเอกชนสนใจร่วมลงทุนกว่า 100 บริษัท ในหลายอุตสาหกรรม ทั้งกลุ่มโครงสร้างพื้นฐาน พลังงาน คมนาคม เทคโนโลยี และ Data Center 

ขณะนี้ สกพอ. อยู่ในขั้นรวบรวมข้อเสนอและปรับปรุงรายละเอียด ก่อนจะเปิดให้เอกชนประมูลร่วมลงทุนในปี 2571

อย่างไรก็ตาม เกษตรกรกว่า 1,000 รายต้องสละที่ทำกินเพื่อสร้างเมืองใหม่ และหากย้อนไปในเดือน สิงหาคม 2565 ชาวบ้านเคยรวมตัวกว่า 100 คน เรียกร้องค่าชดเชยที่เป็นธรรมจากการเวนคืนที่ดินเฟสแรก เมื่อได้รับเพียง 5-6 แสนบาทต่อไร่ หลังจากมีคำมั่นว่าจะได้รับ 8 แสนถึง 1 ล้านบาทต่อไร่

ทั้งนี้ ยังมีแนวทางสนับสนุนด้านอื่น เช่น การให้บุตรหลานของเกษตรกรที่ยินยอมร่วมโครงการมีโอกาสทำงานในเมืองใหม่ แต่ก็สะท้อนว่าความคิดเห็นของชุมชนมาจากการลงพื้นที่ทำความเข้าใจของ สกพอ. ในทางเดียว

อ้างอิงข้อมูลจาก

• eeco.or.th

• fti-rayong.com

• thansettakij.com

• matichon.co.th

• today.line.me

• facebook.com

• thansettakij.com

เรื่องโดย ยสินธร กลิ่นจำปา