เวลาใครเดินทางมาภาคตะวันออก เคยสังเกตไหมว่า นอกจากเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) แล้วภาคตะวันออกยังมีพื้นที่พิเศษอยู่อีกตั้ง 2 พื้นที่ คือ ‘เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษสระแก้ว’ และ ‘เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษตราด’
หลายคนก็อาจจะสงสัยว่ามันพิเศษยังไง ซึ่งคุณอาจไม่ได้สงสัยไปคนเดียว เพราะที่ผ่านมาก็ มีผู้ใช้ในกลุ่มเฟสบุ๊ค ตราด(Trat) ซึ่งเป็นกลุ่มส่งข่าวสารของชาวจังหวัดตราด ได้โพสต์ภาพป้ายบอกทาง ‘เขตเศรษฐกิจพิเศษตราด’ จนกลายเป็นไวรัลจากการที่แคปชั่นได้ระบุว่า “…..มันพิเศษกว่าที่อื่นตรงไหนครับ อันนี้ไม่รู้จริงๆนะ”
โดยโพสต์ดังกล่าวก็มีผู้ร่วมแสดงความคิดเห็นจำนวนมาก ไม่ว่าจะเป็น “พิเศษ เฉพาะนายทุน” หรือ “พิเศษตรงไม่มีชาวบ้านอยู่” และความคิดเห็นที่น่าสนใจอย่างเช่น “ถ้าจำไม่ผิด ในอดีต มีแผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ แนวชายแดนและน่านน้ำไทย เพื่อสร้างโครงการท่าเรือน้ำลึกบริเวณต.ไม้รูด ทำให้เกิดการพัฒนาถนนจนถึงหน้าด่านชายแดน ต.หาดเล็ก ที่ดินราคาสูงขึ้นแล้วโครงการก็หยุดชะงักไป เพราะเสถียรภาพทางการเมืองครับ”
นี่จึงเป็นเรื่องที่น่าสนใจว่า เพราะเหตุใด โครงการที่รัฐมุ่งมั่นปั้นหมายเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจโดยรอบจังหวัดชายแดน ถึงถูกตั้งข้อสงสัยถึงความคุ้มค่าในการเปลี่ยนแปลงสภาพพื้นที่ รวมไปถึง ‘การเป็นที่จดจำ’ ที่แม้กระทั่งคนในพื้นที่ยังฉงนสงสัยว่า บทบาทของเขตเศรษฐกิจนี้ มีไว้เพื่อใคร?
เขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดนคืออะไร มาได้ยังไง
อาจต้องท้าวความก่อนว่า แนวคิดของการก่อตั้ง ‘เขตเศรษกิจพิเศษชายแดน’ นี้ มีที่มาจาก แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมฉบับที่ 5 (พ.ศ.2525 – พ.ศ.2529) ที่ได้วางบทบาทให้ชายฝั่งทะเลภาคตะวันออกเป็นฐานอุตสาหกรรมแห่งใหม่ของประเทศ ซึ่งถือว่าเป็นการวางยุทธศาสตร์ในการขนส่งไปในตัว เพราะอยู่ใกล้กับเมืองหลวง และเป็นการเชื่อมต่อการพัฒนาไปยังภาคตะวันออกเฉียงเหนือ และภาคเหนือ จากการมีท่าเรือขนาดใหญ่อยู่ในพื้นที่ ซึ่งสอดคล้องกับยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสากรรมที่มุ่งเน้นให้การพัฒนาอุตสหากกรรมเพื่อการส่งออกเป็นเครื่องมือในการสร้างรายได้มวลรวมให้แก่ประเทศ
สิ่งเหล่านี้นำไปสู่การนำพาให้ประเทศไทยเข้าสู่การเป็นประเทศอุตสาหกรรมใหม่ มีการกำหนดเป้าหมายให้ประเทศไทยเข้าสู่การเป็นประเทศอุตสาหกรรมใหม่ภายในแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 6 รัฐจึงมีการปรับรูปแบบการจัดตั้งโรงงานให้เป็น ‘นิคมอุตสาหกรรม’
ซึ่งนิคมอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออกที่มีการจัดตั้งในระยะแรก อย่างเช่น นิคมอุตสาหกรรมาบตาพุด ก็ได้ประสบกับปัญหามลพิษ ซึ่งส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมโดยรวม ทั้งมลพิษทางอากาศ มลพิษทางน้ำ และการทิ้งขยะที่มีสารเคมีในพื้นที่ จนกระทั่งเกิดการรัฐประหาร และมีความพยายามจัดระเบียบทิศทางของอุตสาหกรรมให้เอื้อต่อนักลงทุนมากขึ้น
ในสมัยรัฐบาล คสช. จึงได้กำหนดนโยบายเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษชายแดนขึ้น 10 แห่ง ในรูปเขตเศรษฐกิจพิเศษ (Special Economic Zone) การใช้เขตเศรษฐกิจพิเศษในการพัฒนาอุตสาหกรรม เป็นการบริหารที่มีการรวมศูนย์อย่างเบ็ดเสร็จอยู่ที่คณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และเป็นการเปิดศักราชใหม่ของการพัฒนาอุตสาหกรรมของไทย โดยเริ่มต้นจากเขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดน ก่อนที่จะพัฒนาต่อมาเป็นระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก (Eastern Economic Corridor) หลังจากนี้ก็ได้กำหนดแผนระเบียงเศรษฐกิจภาคใต้ (Southern Economic Corridor) รวมถึงโอกาสที่จะมีการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจของภาคอื่นๆ ต่อไปในอนาคต
ภาพฝันแบบพิเศษๆ ของรัฐบาล คสช.
ในปี พ.ศ.2541 ธนาคารพัฒนาเอเชียน (Asian Development Bank) เป็นองค์กรที่ผลักดันและสนับสนุนเพื่อให้เกิดการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดนในประเทศไทย โดยบรรจุการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดนอยู่ในแผนปฏิบัติการ เพื่อการเปลี่ยนระเบียงการขนส่ง (Transport Corridors) ให้เป็นระเบียงเศรษฐกิจ (Economic Corridors) ภายใต้ยุทธศาสตร์ทางเศรษฐกิจของประเทศญี่ปุ่นที่มีต่อภูมิภาคนี้ ได้แก่ การเชื่อมเส้นทางระเบียงเศรษฐกิจตะวันออก-ตะวันตก ที่สามารถเชื่อมประเทศอาเซียนกับ อินเดียและจีนตอนใต้ รวมถึงแนวระเบียงเศรษฐกิจตอนใต้
ต่อมาในปี พ.ศ.2557 หลังจากการรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้ใช้อำนาจตามมาตรา 44 ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 ประกาศนโยบายเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ เพื่อสร้างฐานการผลิตเชื่อมโยงกับอาเซียนและพัฒนาเมืองชายแดน
นอกจากนี้ยังได้มีคําสั่ง ที่ 72/2557 เมื่อวันที่ 19 มิถุนายน พ.ศ.2557 แต่งตั้งคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ (กนพ.) โดยมีหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติเป็นประธานและมีภารกิจเพื่อส่งเสริมการค้าและการลงทุนของประเทศตามนโยบายการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษ โดยใช้ประโยชน์จากความเชื่อมโยง ด้านคมนาคมขนส่งของภูมิภาคอาเซียนและข้อตกลงการค้าเสรีภายใต้กรอบอาเซียน
เพื่อผลักดันให้นโยบายบรรลุผลโดยเร็ว รัฐบาล คสช. ยังได้ใช้อำนาจจากมาตรา 44 จัดหาที่ดินเพื่อ ใช้ประโยชน์ในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ ด้วยการเพิกถอนสภาพป่าสงวนแห่งชาติ ป่าไม้ถาวร ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) และที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ให้กลายไปเป็นที่ราชพัสดุ ก่อนเปิดให้เอกชนยื่นขอเช่าใช้ประโยชน์เพื่อทำการลงทุนในพื้นที่เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ รวมแล้วมีที่ดินที่ถูกเพิกถอนสภาพทั้งสิบเขต กว่า 24,000 ไร่ นอกจากนั้นยัง กำหนดให้การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (กนอ.) เป็นหน่วยงานรับผิดชอบจัดตั้งนิคมอุตสาหกรรมในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษในพื้นที่นำร่อง เพื่ออำนวยความสะดวกแก่นักลงทุน
ในปี พ.ศ.2558 ก็ได้มีประกาศกำหนดพื้นที่เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ ตามหลักเกณฑ์และจัดลำดับความสำคัญของพื้นที่ชายแดนที่มีศักยภาพและเหมาะสมพัฒนาเป็นเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ จำนวน 10 จังหวัด โดยแบ่งเป็น 2 ระยะ คือ
ระยะแรก ดำเนินการใน 5 จังหวัด ได้แก่ ตาก มุกดาหาร สระแก้ว ตราด และสงขลา ประกอบด้วย 10 อำเภอ 36 ตำบล (เริ่มดำเนินการในปี พ.ศ.2558)
ระยะที่สอง ดำเนินการในอีก 5 จังหวัด ได้แก่ หนองคาย นราธิวาส เชียงราย นครพนม และกาญจนบุรี ประกอบด้วย 12 อำเภอ 55 ตำบล (เริ่มดำเนินการในปี พ.ศ.2559)
เขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดนในภาคตะวันออกในวันนี้
หากสำรวจจากรายงานความก้าวหน้าการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษ โดยสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ในปี พ.ศ.2566 พบว่า เขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดนในจังหวัดภาคตะวันออก ได้แก่ จังหวัดสระแก้ว มีการลงทุนจากสำนักคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน 8 โครงการ วงเงิน 2,641 ล้านบาท (จากโครงการที่ ขอรับการส่งเสริมฯ 10 โครงการ วงเงิน 7,973 ล้านบาท) และการลงทุนจากธุรกิจตั้งใหม่ 179 ราย วงเงิน 358 ล้านบาท โดยเปิดดำเนินการนิคมฯ เมื่อเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2562
ซึ่งปัจจุบันมีนักลงทุนเข้าใช้พื้นที่เพียง ร้อยละ 39
ส่วนจังหวัดตราดนั้น มีการลงทุนจากสำนักคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน ขอรับการส่งเสริมการลงทุนจำนวน 2 โครงการ วงเงิน 287 ลบ. มีการลงทุนจากธุรกิจตั้งใหม่ 86 ราย วงเงิน 136 ล้านบาท และเป็นพื้นที่พัฒนา จำนวน 1 โครงการ มูลค่า 3,001 ล้านบาท ซึ่งมีการรายงานว่า บริษัท พร็อพเพอร์ตี้ เพอร์เฟค จำกัด (มหาชน) (ลงนามสัญญาเช่า จากกรมธนารักษ์เมื่อ 23 พ.ย. 2559 ) อยู่ในขั้นตอนการปรับแผนการดำเนินงาน ซึ่งยังไม่ได้เริ่มดำเนินการก่อสร้างตลาดการค้าชายแดนครบวงจร เพื่อพัฒนาเป็นเมืองศูนย์กลางการท่องเที่ยวนานาชาติและการค้าระหว่างประเทศ
ด้วยภาวะเศรษฐกิจตกต่ำของประเทศ ทั้งในเรื่องการส่งออกและการลงทุนในประเทศ นโยบายการพัฒนาเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษที่รัฐบาลชูเป็นหลัก จึงเป็นนโยบายที่ได้รับการคาดหวังสูง ในปี พ.ศ.2558 มีการประมาณการว่าในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ 3 พื้นที่นำร่อง คือ อำเภอแม่สอด จังหวัดตาก อำเภอ อรัญประเทศ จังหวัดสระแก้ว และอำเภอสะเดา จังหวัดสงขลา จะมีเงินลงทุนใหม่เกิดขึ้น ราว 13,000 ล้านบาท
ขณะที่ การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (กนอ.) คาดการณ์ว่าในปี พ.ศ.2559 จะเกิดการลงทุนในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษแต่ละแห่งไม่ต่ำกว่า 6,000-10,000 ล้านบาท เกิดการจ้างงาน 6,000- 10,000 คน และสร้างรายได้ให้กับประเทศโดยตรง 4,000-8,000 ล้านบาทต่อปี
แต่ในเดือนเมษายน พ.ศ. 2559 หรือ ราว 4 เดือนหลังสิ้นปี พ.ศ. 2558 กลับมีรายงานว่ามีนักลงทุนขอรับการส่งเสริมโครงการลงทุนในเขตเศรษฐกิจพิเศษเพียง 10 ราย เป็นวงเงิน 1,252 ล้านบาท และได้รับการอนุมัติ 7 ราย เป็นวงเงินลงทุน 329 ล้านบาท ในจำนวนนี้เป็นการลงทุนในเขตเศรษฐกิจพิเศษจังหวัดตากและสงขลามูลค่า 315 ล้านบาท และไม่มีการลงทุนในเขตเศรษฐกิจพิเศษจังหวัดสระแก้วเลย จะเห็นได้ว่าวงเงินลงทุนในเขตเศรษฐกิจพิเศษ ณ เดือนเมษายน พ.ศ. 2559 คิดเป็นเพียงร้อยละ 2.5 ของ 13,000 ล้านบาท ที่เป็นตัวเลขที่ได้ประมาณการไว้
ยิ่งไปกว่านั้น ในงานสัมมนาที่จัดทำข้อเสนอเชิงนโยบายและปรังปรุงกฎหมาย กรณีนโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษที่จัดโดยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ มีการระบุถึงปัญหาที่ชาวบ้านได้รับผลกระทบต้องอพยพโยกย้ายออกจากที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัย และถูกดำเนินคดี หรือเสี่ยงที่จะถูกดำเนินคดีไม่ต่ำกว่า 300 ครอบครัว
รวมไปถึงปัญหาที่ต่อเนื่องมาจากรัฐบาลคสช.ใช้ ม. 44 เพิกถอนสภาพที่ดินในที่ต่างๆ เช่น การจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษในจังหวัดสระแก้ว บนพื้นที่ 4 ตำบลใน 2 อำเภอ ได้แก่ อำเภออรัญประเทศ และอำเภอวัฒนานคร รวม 332 ตารางกิโลเมตร หรือ 207,500 ไร่ พบปัญหาเรื่องการเวนคืนที่ดินอย่างไม่เป็นธรรม เพราะในการชดเชย การเยียวยา จะชดเชยเฉพาะที่ดินที่มีโฉนดเท่านั้น ส่วนเอกสารสิทธิประเภทอื่นๆ นั้น จะไม่อยู่ในเกณฑ์การได้รับการชดเชย ซึ่งไม่ตรงกับข้อเท็จจริงในการใช้ประโยชน์ที่ดิน
ไม่ใช่แค่ชาวบ้าน แต่นักลงทุนก็เจอปัญหา
ด้านปัญหาของนักลงทุน รัฐบาลได้ให้ความสำคัญกับการเปิดพื้นที่การพัฒนาอีกแห่งหนึ่ง ภายใต้โครงการการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออก หรือ EEC ซึ่งครอบคลุมพื้นที่จังหวัดชลบุรี ระยอง และฉะเชิงเทรา ที่แต่เดิมเรียกว่า อีสเทิร์นซีบอร์ด
EEC เป็นโครงการขนาดใหญ่อีกหนึ่งโครงการที่รัฐบาลหมายมั่นให้เป็นโครงการดึงดูดนักธุรกิจทั้งในประเทศและต่างประเทศให้เข้ามาลงทุนในพื้นที่ เกิดขึ้นในบริบทของวิกฤตเศรษฐกิจ เช่น ปัญหาการส่งออก การลงทุน และเศรษฐกิจที่ชะลอตัวลงหลังการรัฐประหาร นโยบายการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษในพื้นที่ชายแดนจึงไม่ได้ถูกกระตุ้นให้เกิดการลงทุนเท่าใดนัก และตัวเลขเงินลงทุนในเขตเศรษฐกิจพิเศษทั้งหมดในปี พ.ศ.2558 ก็ห่างจากที่คาดการณ์ไว้ค่อนข้างมาก
แม้จะใช้มาตรการต่างๆ ออกมากระตุ้นการลงทุน แต่สถานการณ์การลงทุนในเขตเศรษฐกิจพิเศษหลายแห่งยังคงไม่ดีนัก และยังคงมีความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานและความล่าช้าในการออกกฎหมายมารองรับ ไปจนถึงการประกาศผลักดันโครงการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออกของรัฐบาล ปัจจัยเหล่านี้น่าจะสร้างความสับสนและความไม่มั่นใจให้กับนักลงทุน องค์กร และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จนรัฐบาล ณ ขณะนั้น ต้องออกมายืนยันว่าจะไม่มีการยกเลิกนโยบายการพัฒนาเขตเศรษฐกิจ
เขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดน พิเศษเพื่อใคร ?
การพัฒนาเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษในพื้นที่ชายแดน ที่รัฐบาล คสช. ต้องการชูเป็นนโยบายหลักในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ โดยเฉพาะการดึงให้นักลงทุนทั้งไทยและเทศ เพื่อสร้างความเชื่อมโยงไปยังประเทศอื่นๆ ในอาเซียน อาจกลับกลายเป็นนโยบายที่ไม่ได้รับความสนใจเท่าใดนัก เหตุเพราะเป็นนโยบายที่กำหนด สั่งการ และควบคุมจากส่วนกลาง
กลายเป็นเรื่องที่ขึ้นอยู่กับการสร้างและการพัฒนาของแต่ละจังหวัดเอง และในตอนแรกที่แนวทางของนโยบายจะมุ่งเน้นให้สิทธิประโยชน์ทุนขนาดใหญ่ภายนอกพื้นที่โดยเฉพาะทุนต่างประเทศเป็นหลัก กลับพลิกเปลี่ยนมามีเป้าหมายเป็นการผลักดันและสร้างโอกาสให้ผู้ลงทุนในพื้นที่แทนเสียอย่างนั้น
อาจกล่าวได้ว่า ‘เขตเศรษฐกิจพิเศษชายแเดน’ นี้ แม้จะดูเป็นเรื่องตลกภายใต้ภาพไวรัลบนโซเชียลมีเดีย แต่หากว่ากันตามข้อเท็จจริงแล้ว การกำหนดเขตนิคมอุตสาหกรรมขึ้นโดยไม่ศึกษาสภาพแวดล้อม และเงื่อนไขของนักลงทุนนั้น ส่งผลให้ในทุกวันนี้ นิคมอุตสาหกรรมภายใต้เขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดนเกือบทุกที่ กลับไม่มีผู้ลงทุนรายใหญ่ที่มาลงทุนก่อสร้างโรงงานอุตสาหกรรม ซ้ำร้ายพื้นที่ภายในเขตนิคมฯ กลับยังมีนักลงทุนเข้าใช้พื้นที่ไม่ถึงครึ่งหนึ่งอีกด้วย
คำถามในตอนต้นที่ว่า เขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดนนี้ พิเศษเพื่อใครนั้น อาจจะไม่ได้รับคำตอบ เพราะแม้กระทั่งประชาชนในพื้นที่เองยังตั้งคำถามถึงโครงการและนโยบานเหล่านี้
หากผลประโยชน์ของการลงทุนไม่ยึดโยงกับประชาชนแล้ว ก็ไม่แปลกที่การลงทุนอันมหาศาลนี้จะเปล่าประโยชน์ในท้ายที่สุด
