ภาพจำสองภาพใหญ่ต่อภาคตะวันออกของผู้คนจำนวนมาก ภาพหนึ่งเป็นภาพของท้องทะเลสีคราม หาดทรายขาว บนโต๊ะมีอาหารทะเลตัวใหญ่ใหม่สด ตัดกับอีกภาพบนพื้นที่ใกล้ชุมชนทว่าสุดลูกลูกตา ล้อมรอบด้วยกำแพงสูง อัดแน่นไปด้วยโรงงานน้อยใหญ่ ผู้คนและชุมชนรอบข้างจะรับรู้การมีอยู่ของพื้นที่อุตสาหกรรมหนักนี้จากแสงไฟบนปล่องแฟร์สูงที่ไม่เคยดับ หรือจากแรงสั่นสะเทือนของแรงระเบิดและเปลวไฟอันร้อนแรงจากเหตุเพลิงไหม้
คำถามคือภาพสองภาพนี้ซ้อนทับบนพื้นที่เดียวกัน ที่เรียกว่าภาคตะวันออกได้อย่างไร ความบิดเบี้ยวใดบ้างที่ชูให้ภาพจำสองภาพใหญ่ที่ควรเกิดบนพื้นที่เฉพาะและจัดการความปลอดภัยแยกจากกัน กลับปรากฎในพื้นที่เดียวกัน บทความนี้ชวนเราลองสำรวจแง่มุมทางกฎหมายว่าเป็นปัจจัยส่งเสริมมากน้อยขนาดไหนให้ปรากฎการณ์ย้อนแย้งนี้เกิดขึ้นในดินแดนบูรพา
แรงม้านั้นสำคัญไฉน
ประเด็นการขออนุญาตตั้งโรงงานอาจเริ่มจากเรื่องของ ‘แรงม้า’
ขนาดเครื่องจักรตามกำลังแรงม้าและจำนวนคนงานเป็นจุดตัดให้เจ้าของโรงงานหนึ่งๆ ต้องขออนุญาตการตั้งสถานที่ประกอบการของตนเองต่อเจ้าหน้าที่รัฐ ไม่ว่าจะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือกรมโรงงานอุตสาหกรรมแล้วแต่ประเภทของโรงงาน ตามกฎหมายกำกับดูแลโรงงาน
ตั้งแต่ปี 2562 กฎหมายโรงงานที่เรารู้จักกันในชื่อ พ.ร.บ. โรงงานฯ กำหนดให้โรงงานที่มีอาคารสถานที่ ที่ใช้เครื่องจักรขนาดตั้งแต่ 50 แรงม้า หรือมีจำนวนคนงานตั้งแต่ 50 คนขึ้นไปต้องขออนุญาตเจ้าหน้าที่รัฐ กฎหมายยังแยกย่อยไปอีกว่า ถ้าคุณจะเดินเครื่อง 50 แรงม้าไม่เกิน 75 แรงม้า คุณก็แค่แจ้งกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ถ้าคุณกำหนดการเดินเครื่องไว้ทะลุถึง 75 แรงม้า อันนี้เข้าขั้นที่คุณต้องขออนุญาตจากกรมโรงงานอุตสาหกรรมเพื่อให้ออกใบ ร.ง. 4 กันเลยทีเดียว ซึ่งเป็นการขออนุญาตโรงงานประเภทที่ซับซ้อนที่สุด
ทว่า หากย้อนเวลากลับไปในอดีต กำลังเครื่องจักรนี้ถูกรัฐสภาไทยสมัย ‘สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.)’ เปลี่ยนแปลงกำลังเครื่องจักรจาก 5 แรงม้าเป็น 50 แรงม้า อันเป็นการเปลี่ยนคำนิยามคำว่า “โรงงาน” ขนานใหญ่ตาม พ.ร.บ. โรงงานฯ ที่บังคับใช้มาตั้งแต่ปี 2535 ส่งผลให้ประเด็นการกำกับและควบคุมการก่อสร้างโรงงานจากรัฐ รวมถึงการคำนึงถึงสิ่งแวดล้อม ชุมชนรอบข้าง และการใช้ศักยภาพพื้นที่ให้สอดคล้องกับธรรมชาติของพื้นที่ลดน้อยถอยลงไปหรือไม่
ลองจินตนาการถึงการเพิ่มขึ้นของจำนวนโรงงานขนาดเล็กที่ไม่เข้าข่ายนิยามคำว่า “โรงงาน” ตามการแก้ไขกฎหมายใหม่ฉบับล่าสุดนี้ สามารถเปิดกิจการได้ทั่วประเทศ ไม่เว้นในพื้นที่ภาคตะวันออก โรงงานนี้จะตั้งอยู่ในอาคารหรือสถานที่ใดก็ได้ และไม่ต้องไปขอใบอนุญาตก่อสร้างโรงงานหรือแจ้งต่อท้องถิ่น เพราะขั้นตอนที่ต้องขออนุญาตตามกฎหมายได้ถูกตัดออกไปเรียบร้อยแล้วตามนิยามใหม่นี้ แล้วถ้าโรงงานเหล่านี้ตั้งอยู่ใกล้แหล่งน้ำ เรือกสวนไร่นา วัด โรงเรียน หรือโรงพยาบาล จะไม่มีหน่วยงานเฉพาะด้านการจัดการการประกอบการโรงงานอุตสาหกรรมเข้ามาจัดการผลกระทบให้ตรงจุดได้เลย
เราคงพยากรณ์ไปในวันข้างหน้าได้ว่า อาคารหรือสิ่งปลูกสร้างใกล้บ้านเราไม่วันใดวันหนึ่งอาจกลายร่างเป็นโรงงานอุตสาหกรรมได้ โดยเฉพาะในภาคตะวันออกที่มีแนวโน้มเป็นแหล่งการพัฒนาอุตสาหกรรมประเภทต่างๆ อยู่แล้ว โรงงานใหม่ใกล้ฉันเกิดขึ้นได้ง่ายๆ ฉันนี้
ม่วงเป็นหย่อมแบบดาวกระจาย – การขยายตัวที่ไร้ขอบเขต
ประเด็นต่อมาในการสร้างโรงงานคือการพัฒนาที่ดิน หนึ่งในสิ่งที่เจ้าของกิจการต้องจัดการคือการตรวจสอบสถานที่ตั้งอาคารว่าสามารถตั้งได้ตามสีผังเมืองหรือไม่ ในกฎหมายผังเมืองซึ่งเป็นกฎหมายที่ควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่ง เพื่อการจัดระเบียบและพัฒนาเมือง รวมถึงการส่งเสริมคุณภาพชีวิตที่ดีของประชาชน
‘การกำหนดสีผังเมือง’ เป็นเครื่องมือสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ ซึ่งแต่ละสีจะแสดงถึงประเภทการอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ที่ดิน ซึ่งจะถูกแบ่งออกเป็นโซนๆ ตามประเภทการใช้ที่ดิน และกำหนดข้อจำกัดต่างๆ ไว้
เช่น ในแผนผังแนบท้ายของคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก หรือที่คนรู้จักกันในชื่อ EEC ปี 2562 ในเขตพื้นที่อุตสาหกรรม 3 จังหวัด ระยอง ชลบุรี และฉะเชิงเทรา สีแดง หมายถึง ศูนย์กลางพาณิชยกรรม สีเขียวอ่อน หมายถึง ที่ดินประเภทส่งเสริมการเกษตร และสีเหลืองไข่ไก่ หมายถึง ที่ดินเขตชุมชนชนบท
ส่วนพื้นที่อุตสาหกรรมถูกกำหนดไว้เป็น “สีม่วง” 2 เฉด ทั้งม่วงเข้ม หมายถึง ที่ดินประเภทเขตส่งเสริมเศรษฐกิจพิเศษเพื่อกิจการอุตสาหกรรม สีม่วงอ่อนมีจุดสีขาว หมายถึง ที่ดินเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรม และสีน้ำตาล หมายถึง ที่ดินประเภทส่งเสริมเศรษฐกิจเพื่อกิจการพิเศษ
หากมองเพียงเท่านี้ก็ดูเหมือนผังเมืองได้แยกที่อยู่อาศัยออกจากโรงงานอุตสาหกรรม แยกพื้นที่ชนบทออกจากเขตเมือง แยกเขตป่าออกจากเขตอุตสาหกรรมแล้ว
แต่หากเรามองลึกลงไปอีกสักนิด ในพื้นที่ EEC สิ่งที่เรียกว่า เขตส่งเสริมเขตเศรษฐกิจพิเศษอาจมีนิคมอุตสาหกรรมเกิดขึ้นตามผังเมืองได้ การสร้างโรงงานอุตสาหกรรมที่เป็นเป้าหมายของ พ.ร.บ. EEC ที่บอกไว้ว่าต้องเป็นอุตสาหกรรมที่นำมาซึ่งการพัฒนาเทคโนโลยี และอุตสาหกรรมใหม่ๆ ที่จะช่วยสร้างนวัตกรรมที่ส่งผลให้ไทยได้เป็นแหล่งผลิตและส่งออกเทคโนโลยีในอนาคต และการพัฒนาพื้นที่ EEC นี้ทำควบคู่ไปกับโครงการ Eastern Seaboard ที่ส่งเสริมอุตสาหกรรมปิโตรเคมีมาอย่างยาวนานในพื้นที่ชายทะเลตะวันออก เช่น อุตสาหกรรมยานยนต์สมัยใหม่ อุตสาหกรรมเชื้อเพลิงชีวภาพและเคมีชีวภาพ
และการสร้างโรงงานเหล่านี้เพียงไม่กี่เปอร์เซ็นต์ เจ้าของกิจกรรมก็ขอดำเนินการเป็น เขตส่งเสริมเศรษฐกิจพิเศษของ EEC ได้ ในขณะที่โรงงานนอกเขตนิคมอุตสาหกรรมบางพื้นที่กลับไม่ถูกเรียกว่านิคมอุตสาหกรรม ทั้งที่ประกอบการกิจการอุตสาหกรรมหนักเช่นกัน
พื้นที่สีเหลืองไข่ไก่ ซึ่งกำหนดให้เป็นพื้นที่ชุมชนและที่อยู่อาศัยก็มีข้อยกเว้นว่าที่สามารถสร้างนิคมอุตสาหกรรมในพื้นที่ได้เช่นกัน รวมไปถึงการตั้งโรงงานรีไซเคิล (โรงงานประเภทลำดับที่ 105-106) ที่เป็นปัญหาใหญ่ที่แก้ไม่ตกของภาคตะวันออก
สุดท้าย พอพื้นที่สีม่วงเมื่อเต็ม 3 จังหวัดเป้าหมายแรก เขตเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออกก็กำลังดำเนินนโยบายไปยังเขตจังหวัดใกล้เคียงต่อไป คือ จ. ปราจีนบุรี สระแก้ว และตราด ตำบลกระสุนตกก็เป็นอำเภอที่มี Supply Chains ของอุตสาหกรรมเป้าหมายตั้งอยู่
โดยไม่ต้องคาดเดาให้มาก โรงงานในอุตสาหกรรมหนักได้ขยับเข้าไปใกล้บ้านของใครหลายๆ คนมากขึ้น พื้นที่อยู่อาศัยทั้งในเขตเมืองและชนบทใน จ. ชลบุรี ระยอง ฉะเชิงเทรา และอีกหมายจังหวัดเพิ่มเติมจะยังคงมีความเสี่ยงที่จะได้รับผลกระทบจากอุตสาหกรรมหนักไม่มากก็น้อย
พื้นที่อุตสาหกรรมหนักทั้งม่วงจริง ม่วงในความหมายโดยนัยรุกคืบเข้าใกล้คุณ!
ขออนุญาตอะไรได้ก็ขอไปก่อน
การตั้งโรงงานใหม่หนึ่งโรงไม่ใช่เรื่องง่ายตามกฎหมาย ขั้นตอน ต่างๆ กำหนดไว้รัดกุมแน่นหนาเพื่อให้รัฐควบคุม กำกับดูแลการประกอบการได้ ผู้ประกอบการต้องเตรียมการถึง 7 ขั้นตอน
เริ่มตั้งแต่ 1) ตรวจสอบจำพวกและประเภทลำดับของโรงงานว่าโรงงานของตนเองเข้าข่ายต้องขออนุญาตด้วยวิธีใด ขอเพียงจากท้องถิ่นหรือระดับกรมโรงงานอุตสาหกรรม
2) การพัฒนาพื้นที่และขออนุญาตจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดไหน ทั้งดูกฎหมายผังเมือง ขออนุญาตขุดดินถมดิน ขออนุญาตก่อสร้างอาคาร และต้องขออนุญาตสร้างสิ่งก่อสร้างที่จะก่อเหตุเดือดร้อนรำคาญหรืออยู่ในประเภทที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพหรือไม่ ขั้นตอนเหล่านี้เริ่มต้นที่ท้องถิ่น
3) ตรวจสอบว่าโรงงานต้องทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) หรือรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบทางสุขภาพ (EHIA) หรือไม่ต่อกรมทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม 4) ยื่นคำขอ รง. 3 ต่อสำนักงานอุตสาหกรรมจังหวัดเพื่อแจ้งรายละเอียดโรงงาน
5) หากว่าโรงงานของคุณเป็นโรงงานจำพวกที่ 3 คือ มีกำลังแรงม้าเกิน 75 แรงม้าหรือมีคนทำงานกว่า 75 คน (รวมถึง โรงงานบางประเภทลำดับที่ถูกจัดเป็นโรงงานจำพวกที่ 3 โดยไม่ขึ้นอยู่กับจำนวนแรงม้าหรือจำนวนคนงาน เช่น โรงงานประเภทลำดับที่ 101 (โรงงานปรับคุณภาพของเสียรวม) 105 (โรงงานคัดแยกหรือฝังกลบ) และ 106 (โรงงานรีไซเคิลโลหะ) และโรงงานทุกลำดับที่มีเครื่องจักรขนาดมากกว่า 500 แรงม้าขึ้นไป) คุณต้องไปต่อในขั้นตอนเปิดรับฟังความคิดเห็นของชุมชน อุตสาหกรรมจังหวัดจะเปิดรับฟังในโครงการของคุณ
6) ขอออกใบอนุญาต ร.ง. 4 จากสำนักงานอุตสาหกรรมจังหวัดหรือกรมโรงงานอุตสาหรรม
7) ก่อนเดินเครื่อง คุณก็ยังต้องแจ้งประกอบกิจการต่อรัฐเป็นขั้นตอนสุดท้าย
ขั้นตอนทั้ง 7 อย่างนี้แสดงให้เห็นว่าก่อนจะเดินเครื่องโรงงานได้จริง กฎหมายได้วางระบบให้มีทั้งการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ สอบถามความคิดเห็นจากชุมชน และวางระบบป้องกันมลพิษไว้ล่วงหน้าแล้ว
แต่อย่างไรก็ตาม ขั้นตอนที่เหมือนออกแบบระบบมาอย่างรัดกุมนี้ กลับมีช่องว่างอย่างมีนัยยะสำคัญตรงที่ ขั้นตอนเหล่านี้ไม่จำเป็นต้องทำให้ครบทั้ง 7 ขั้นตอนก่อนเปิดโรงงาน และขอใบอนุญาตเผื่อไว้ในอนาคตก็ยังได้
เจ้าของพื้นที่ที่หวังจะสร้างโรงงานอุตสาหกรรมสามารถจัดการขุดดินถมดินได้ก่อน ทั้งที่ยังไม่ได้รับฟังความคิดเห็นจากชุมชนว่าต้องการโรงงานเพิ่มในพื้นที่หรือไม่ มีข้อกังวลอะไรบ้าง ดังเช่น ที่เคยเกิดเหตุการถมดินบนพื้นที่ 24 ไร่ สูงกว่าหลังคาบ้านจัดสรรในพื้นที่ติดกัน ที่ อ. นิคมพัฒนา จ. ระยอง จนสำนักงานเทศบาลพื้นที่ต้องมีคำสั่งให้หยุดขุดดินถมดินเพื่อป้องกันความเสียหายต่อทรัพย์สินของบุคคลอื่น หลังมีการร้องเรียนและเป็นข่าวทางสาธารณะ โดยในกรณีแม้แต่เทศบาลก็ยังไม่ทราบว่าโครงการมีที่มาอย่างไร
อีกกรณี ที่พบเห็นบ่อย คือ การขอใบอนุญาตผิดประเภทหรือการขอใบอนุญาตเผื่อไว้หลายลำดับ เช่น บางโรงงานหลีกเลี่ยงการขออนุญาตในลำดับที่เข้มงวด เช่น ต้องขอประกอบกิจการรีไซเคิลโลหะ (โรงงานประเภทลำดับที่ 106) มาเป็นการขอประกอบกิจการถลุง ผสมหรือหลอมโลหะซึ่งไม่ใช่เหล็กกล้า (ลำดับ 60) ซึ่งขอได้ง่ายกว่าแทน แม้จะต้องขอจากอนุญาตจากกรมโรงงานอุตสาหกรรมเหมือนกัน แต่ความเข้มงวดน้อยกว่า โดยหลังจากได้ใบอนุญาตประกอบกิจการใบใดใบหนึ่งแล้วก็เพียงเปลี่ยนการดำเนินการในโรงงานของตนเองโดยไม่แจ้งเปลี่ยนต่อเจ้าหน้าที่
เราจึงไม่อาจคาดการณ์ได้ว่าโรงงานใหม่ใกล้บ้านนี้จะประกอบธุรกิจอะไรกันแน่
ปรากฎการณ์อันย้อนแย้งระหว่างภาพจำอันสวยงามของธรรมชาติ วิถีชีวิตของผู้คน และภาพจำในนามของการพัฒนาอุตสาหกรรมที่เกิดขึ้นในดินแดนบูรพานี้ไม่มากก็น้อยถูกสร้างขึ้น ทั้งจากความไม่สอดคล้องระหว่างการกำกับดูแลการสร้างโรงงานใหม่ๆ ในพื้นที่กับการพัฒนาคุณภาพชีวิตของผู้คน จากการกำหนดการใช้ประโยชน์ในพื้นดินซึ่งมุ่งไปเพียงทิศทางเดียวแถมด้วยข้อยกเว้นให้พื้นที่อุตสาหกรรมรุกคืบพื้นที่ชุมชนได้ และจากช่องว่างของระบบที่ออกแบบไว้สำหรับการอนุมัติอนุญาตประกอบกิจการโรงงานของภาครัฐ
ถึงเวลาแล้วหรือยังที่เราควรเร่งมือเปลี่ยนภาพจำอันใหม่ให้กับภูมิภาคตะวันออก
